Sin curules para las víctimas y los territorios: ¿Se consuma la perfidia contra el acuerdo de participación política?

1. Antecedentes

Desde la firma misma de la Agenda de Conversaciones dentro del Acuerdo General de La Habana en 2012, las partes incluyeron el punto de Participación Política como problemática a resolver para la finalización de la guerra y la construcción de una paz estable y duradera. Discutir y aprobar un Acuerdo de Apertura Democrática implicaba que no se pactó un proceso de desarme incondicional, sino que se reconocían dificultades estructurales relacionadas con el sistema político colombiano, que habían sido parte de los causales y acicates del extenso conflicto social armado interno.

En el debate del punto 2 la Agenda, las entonces FARC-EP presentaron las 100 Propuestas Mínimas para la Participación Política, en las que se incluían múltiples proyectos relacionados con la transformación de las estructuras de "democracia representativa" existentes. Con la propuesta 45 se ponía el dedo en la llaga de la crisis de representatividad regional y el anacronismo del ordenamiento territorial vigente, planteando el reemplazo de la actual Cámara de Representantes por una "Cámara Territorial"[1]. La correlación de fuerzas del momento específico de la firma del Acuerdo de Apertura Democrática posibilitó que, si bien no se asumiera el planteamiento de la insurgencia, si se avanzara en otorgar 16 nuevas curules temporales para zonas fuertemente afectadas por el conflicto y la miseria. La representación política del nuevo partido que surgiera del tránsito a la legalidad de la guerrilla sería pactada con posterioridad en el apartado 3.2. de Reincorporación Política y no tiene por tanto ninguna relación con estás circunscripciones especiales de paz.

Así pues, en desarrollo de lo contemplado en el punto 2.3.6. del Acuerdo Final "Promoción de la representación política de poblaciones y zonas especialmente afectadas por el conflicto y el abandono"[2], la Comisión de Seguimiento e Impulso a la Verificación y a la Implementación (CSIVI) consensuó el texto de Acto Legislativo que creaba las 16 Circunscripciones transitorias especiales de paz (CTEP), el cual fue radicado en el Senado de la República el 2 de mayo de 2017, habiendo surtido previamente –no exento de polémica– el trámite de consulta previa[3].

Luego de ser aprobado sin modificaciones sustanciales en plenaria de Senado el 25 de julio de 2017, el Proyecto de Acto Legislativo número 05 de 2017 Senado/ 017 Cámara vivió en la Cámara de Representantes alteraciones fundamentales, siendo finalmente aprobado una versión bastante adulterada de éste el 9 de noviembre de 2017. Al diferir los textos aprobados entre las dos cámaras, se pasó a la conciliación del texto, proceso tortuoso durante el cual, tras una aprobación inicial en plenaria de Senado, justamente por presiones de los representantes de los departamentos beneficiados por las curules adicionales se pasó a modificar el texto que finalmente fue aprobado en Cámara y votado en Senado el 30 de noviembre de 2017, obteniendo 50 votos a favor de un total de 99 senadores.

En una interpretación desacertada de la Ley 5 de 1992 y del artículo 134 de la Constitución Nacional, la Presidencia del Senado declaró no aprobado el proyecto de Acto Legislativo, partiendo de considerar que para la mayoría absoluta requerida no se tenían en cuenta las 3 sillas vacías de congresistas detenidos. Pese a las múltiples acciones judiciales que se pronunciaban a favor de la aprobación del proyecto votado, las directivas del Senado, en plena campaña de elecciones parlamentarias y presidenciales, mantuvieron su postura hasta hoy, validadas por revisiones de forma de las segundas instancias que permitieron esta violación flagrante del Acuerdo de Paz y de los derechos de las víctimas.

Sin embargo, con posterioridad, la Corte Constitucional en Comunicado N.° 32 de agosto 15 de 2018 sobre la Sentencia C-080 de 2018 que declara exequible la Ley Estatutaria de la Jurisdicción Especial de Paz, también aprobada por el procedimiento legislativo especial, definió con claridad al revisar los aspectos formales de la misma: "En cuanto a las mayorías requeridas, la Corte definió que para el cálculo de la mayoría absoluta hay que descontar del número de integrantes del Congreso las sillas vacías y los impedimentos aceptados, de conformidad con la regla fijada en el artículo 134 de la Constitución Política".

Una vez culminado el procedimiento legislativo especial, ya en abril de 2018, y como una forma misma de reconocimiento del incumplimiento con el Acuerdo Final, las víctimas y los territorios golpeados por la guerra, se presentaron 4 proyectos de Acto Legislativo que buscaron crear las Circunscripciones Especiales de Paz, aunque algunos de ellos con deformaciones insostenibles frente a lo acordado en La Habana[4]. Pese a que incluso 2 proyectos se acumularon en medio de un supuesto acuerdo político entre bancadas, todos fueron igualmente archivados sin tener siquiera su primer debate, en un rápido segundo hundimiento legislativo de las CTEP.

2. Circunscripciones Especiales de Paz en la actual legislatura

Se radicaron al iniciar la presente legislatura los proyectos de acto legislativo 01 y 04 de Senado, ambos acumulados para su trámite conjunto. El primero fue radicado por el anterior Ministro del Interior, Guillermo Rivera Flórez, y el segundo, por la bancada alternativa, así que vale la pena resaltar que ni el actual Gobierno Nacional ni la bancada de gobierno asumieron la iniciativa para dar cumplimiento a este mandato del Acuerdo Final.

El pasado 12 de septiembre, el Proyecto de Acto Legislativo acumulado fue votado en la Comisión Primera del Senado, aprobándose la ponencia mayoritaria del coordinador ponente Roy Barreras y negándose la presentada por el senador del partido de gobierno José Obdulio Gaviria, que no correspondía al espíritu de lo pactado en La Habana y volvía a las aberraciones ya propuestas por sus copartidarios. Solo 2 meses después se agendó el segundo debate en la plenaria del Senado, lo que facilitó que por tiempos se haya hundido el proyecto, sin siquiera haber votado el informe de ponencia. En la plenaria del Senado del 20 de noviembre continuó el debate hasta que se levantó la sesión con la claridad hecha por parte de la presidencia de Senado de que, en la siguiente sesión, aunque continuaría el uso de la palabra solicitado al respecto, sólo se aceptarían como constancias, ya que el proyecto de CTEP había sido retirado del orden del día y archivado por solicitud de la Secretaría General de Senado.

La responsabilidad de esta reiteración del incumplimiento del Acuerdo de Participación Política no es solo yerro del Congreso, sino que corresponde esencialmente también al Gobierno Nacional, tanto a sus bancadas como a los funcionarios del ejecutivo a cargo de la agenda legislativa[5]. Si bien el presente (des)Gobierno de Duque se ha caracterizado por el poco timón que ha podido darle al Congreso, razón que tiene ad portas de la deriva a la mayor parte de su copiosa agenda legislativa del primer año, para el caso de las CTEP, no es solo la ya constante incapacidad del ejecutivo la que jugó en contra del proceso de paz, sino consensos decantados dentro de la clase política –incluyendo al Mininterior y al Centro Democrático–, que impiden dar curso por la vía ordinaria a los exigidos cambios al modelo de representación política en el país.

De igual forma, valga ir desencantando desde ya la nueva "leyenda rosa" uribista, según la cual la debilidad del Gobierno en el Congreso se explica por una draconiana renuncia a la llamada "mermelada" en una supuesta depuración de las costumbres políticas. El "orangután" colgado por el Centro Democrático a la reforma política que le entregaría el 20% del presupuesto nacional a los congresistas fortaleciendo el clientelismo, entre múltiples ejemplos, solo denota que las catedralicias dificultades de Duque con el Congreso tienen causalidades más profundas radicadas en su falta de liderazgo y las tensiones al interior del partido, pero, ante todo, en el irresuelto conflicto en el bloque de poder que la pusilanimidad presidencial solo profundiza.

Aunque en el debate en la plenaria del Senado del 13 de noviembre sobre CTEP la Ministra del Interior da su apoyo formal a la ponencia minoritaria de los partidos de gobierno que iba en franca contravía a lo dispuesto en el punto 2.3.6. del Acuerdo Final, al desterritorializar las circunscripciones especiales de paz y reducirlas a 8 arguyendo problemas presupuestales, su intervención, de forma contradictoria, estuvo más enfocada a desvirtuar el proyecto e incluso a propiciar un acuerdo para un nuevo articulado[6].

La postura fijada por la Ministra del Interior Nancy Patricia Gutiérrez, se complementa con la expuesta en la entrevista con la Revista Semana "La agenda legislativa tiene tiempo", en la que parece negar la continuidad de la implementación normativa del Acuerdo Final, y con ello condena al incumplimiento craso todos los aspectos propios del punto de Participación Política, incluyendo las CTEP, que requieren modificación del actual ordenamiento legal: "El Presidente ha sido claro en que el Gobierno va a cumplir con todos los temas del Acuerdo que ya están contemplados en la ley" [7].

Se le abona la franqueza o la desvergüenza a la ministra Gutiérrez, ya que es la única alta funcionaria que reconoce públicamente la falta de voluntad política para cumplir con lo acordado en términos normativos por parte del Estado colombiano, desde la etapa final del Gobierno de Juan Manuel Santos. Evidentemente –y como producto del incumplimiento de la agenda legislativa del fast track– son múltiples los temas del Acuerdo Final que no están hoy en dentro de la legalidad vigente y cuya implementación requiere justamente no acotarse a la ley, sino precisamente desarrollos normativos para que puedan ser incorporadas al ordenamiento jurídico. No obstante, con esta definición del Ministerio del Interior, el Gobierno Nacional solo expresa compromiso –por lo menos verbal– con los aspectos del Acuerdo que ya fueron objeto de desarrollos normativos y no con los múltiples aspectos restantes que son parte integrante de éste y requieren modificaciones al orden legal[8].

3. Algunas reflexiones

Tras su hundimiento sucesivo en 3 periodos legislativos consecutivos, la no implementación de las 16 CTEP clara y expresamente mandatadas en el Acuerdo Final, implica no solo una violación de lo firmado sino del mismo ordenamiento jurídico, teniendo en cuenta los compromisos propios de la Declaración Unilateral de Estado[9], y lo dispuesto en el Acto Legislativo 02 de 2017, en el que se define que los contenidos del Acuerdo Final que correspondan a normas de derecho internacional humanitario o derechos fundamentales definidos en la Constitución Política y aquellos conexos con los anteriores –como sería el caso de los aspectos relacionados con la participación política consagrados en el punto 2– serán obligatoriamente parámetros de interpretación y referentes de desarrollo y validez de las normas y las leyes de implementación del Acuerdo. El Acto Legislativo 02/17 no circunscribe el compromiso de cumplimiento del acuerdo al ejecutivo, sino que lo extiende al conjunto del Estado colombiano sin eximir al legislativo, al decir: "Las instituciones y autoridades del Estado tienen la obligación de cumplir de buena fe con lo establecido en el Acuerdo Final".

Lamentablemente, desde las diferentes ramas del poder público se pretende ignorar las obligaciones legales asumidas por el Estado colombiano tanto a nivel nacional como internacional para darle cumplimiento al Acuerdo de Paz[10]. Como sucede con el conjunto de lo pactado en La Habana, las CTEP solo podrán plasmarse en medio de un avance de la potencia transformadora que aspiraba desatar el mismo Acuerdo de Paz. Invariablemente existirán o se podrán crear alternativas jurídicas para cumplir lo pactado, siempre y cuando se construyan primero las condiciones políticas favorables. Por ahora, se consuma la perfidia contra las víctimas y los territorios olvidados y subrepresentados, y se consuma la castración de la apertura democrática y de los anhelos de paz. La vía para revertir esta violación de lo acordado consumada en el Congreso, pasa inexorablemente por la lucha extraparlamentaria, la movilización a partir de los territorios y el reimpulso de un proceso constituyente desde abajo.

[1] "Se proveerán los correspondientes diseños institucionales para la creación de la Cámara Territorial, que sustituirá a la actual Cámara de Representantes. La Cámara Territorial se concibe como parte fundamental de la organización institucional del poder legislativo, orientada a garantizar la mayor participación de las entidades territoriales en las definiciones políticas, económicas, sociales, culturales y ambientales del Estado. La Cámara Territorial se elegirá en circunscripciones territoriales y circunscripciones especiales. Las circunscripciones territoriales corresponden a los departamentos y al Distrito Capital de Bogotá. Cada circunscripción territorial tendrá cuatro (4) representantes. Veinte (20) curules adicionales se distribuirán y elegirán atendiendo criterios poblacionales. Las circunscripciones especiales corresponden a las comunidades campesinas, indígenas y afrodescendientes. Cada una de estas comunidades tendrá derecho a cinco (5) representantes. Los colombianos residentes en el exterior elegirán dos (2) representantes". FARC-EP (2013). Propuesta 45. 100 propuestas mínimas para la Participación Política.

[2] Frente a los contenidos del punto 2.3.6. valga la pena subrayar –a propósito de algunos equívocos– que se habla de 16 circunscripciones para zonas afectadas por el conflicto, dejando expreso el criterio territorial, y que en ningún momento se restringe exclusivamente a víctimas consideradas individualmente dentro de los actuales marcos de registro, ni tampoco se acotaba únicamente a población rural.

[3] Para un análisis sobre las problemáticas que buscaba afrontar la creación de las CTEP ver Jiménez y Espinosa (2017). Circunscripciones Especiales Transitorias de Paz. En Revista Izquierda (72).

[4] El Proyecto de Acto Legislativo 011 de 2018 Senado, presentado por Sofía Gaviria Correa, buscaba crear una Circunscripción Nacional Especial de Víctimas, restringiendo 10 curules a víctimas de las FARC-EP de los 167 municipios de PDET, y asignado 6 curules para víctimas a nivel nacional; y el Proyecto de Acto Legislativo 015 presentado por Alfredo Rangel y la bancada del Centro Democrático no solo ignoraba la representación territorial, sino que reducía a 8 las curules a ocupar.

[5] Al respecto, solo baste mencionar la denuncia pública del Senador ponente de CTEP, Roy Barreras, quien acusó a la Alta Consejera para las Regiones, Karen Abudinen, de hacer lobby en la misma sesión del 13 de noviembre contra la aprobación del proyecto de acto legislativo. Ver https://www.rcnradio.com/politica/supuesto-lobby-de-consejera-de-regiones-desato-pelea-por-las-curules-de-paz

[6] Las frases de la Ministra del Interior Nancy Patricia Gutiérrez son elocuentes: "No hay con qué cumplir tantas expectativas"; "Acaso 16 curules más van a resolver los problemas en los territorios?"; "La representatividad no está en ampliar el Congreso de la República"; "Es un proyecto que termina siendo inconveniente, que no soluciona la problemática de la gente del territorio, que no llena las expectativas de la representatividad". Ver la intervención del Ministerio del Interior. Plenaria de Senado. 13 de noviembre. 5 horas 47 minutos y subsiguientes. https://www.youtube.com/watch?v=PhIp877dqJk

[7] https://www.semana.com/nacion/articulo/nancy-patricia-gutierrez-la-agenda-legislativa-de-ivan-duque-tiene-tiempo/591173

[8] Dentro de las "deudas legislativas" con el Acuerdo de Paz están entre otras: Ley de Tierras, Catastro Rural, Ley de Zonificación Ambiental, Ley de Participación Ciudadana, Reforma Política y Electoral, CTEP, Reforma a la Ley Orgánica de Planeación, Reforma a la Ley 1448 de Víctimas, o Tipo Penal del Paramilitarismo.

[9] Sobre el soporte jurídico del Acuerdo Final en el marco del derecho internacional y el derecho internacional humanitario ver el artículo de Enrique Santiago Romero publicado en la edición 76 de la Revista Izquierda: http://www.espaciocritico.com/sites/all/files/izqrd/n0076/izq0076_a02.pdf

[10] Dentro de los posibles alegatos jurídicos es importante señalar que existe una Acción de cumplimiento admitida por el tribunal administrativo de Cundinamarca el 25 de octubre de 2018, que busca declarar aprobado el proyecto de CTEP, teniendo en cuenta la jurisprudencia fijada por la Corte Constitucional en el Comunicado N.° 32 de la Sentencia C-080 de 2018.

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